(高国新 广州)
摘要：我国目前的土地征收的法律主要集中于土地管理法中。由于城市化、工业化的不断推进，征地补偿价格与征地卖地价格的巨大差异，令现行的法律规定已经很难适应实践的需求，政府在努力推动土地管理法的修改和《农村集体土地征收补偿条例》的出台。
从总体趋势来看，集体土地征收补偿价格大幅提高是大势所趋，但在土地管理法的修改和《农村集体土地征收补偿条例》的出台前，在现行法律框架下合理评估集体土地征收补偿价格，可协助增加土地征收双方对被征地的补偿价值共识，减少集体用地征收双方的冲突，既能保障以及一定程度上提升被征收方的生活水平，亦能保障国家稳定地进行社会建设以及促进社会繁荣。笔者提倡根据被征收用地的现用途、现状收益状况、对集体土地被征收方的生活保障程度、征收后用途的转换类型作综合考虑分类估价测算，并在文章中对各类型估价思路作描述。
关键词：集体土地征收 征收评估发展趋势 征收争议 土地征收种类 估价技术路线
一、集体土地征收现行适用法律
集体土地征收明确以被征地者获得公平补偿为前提，对征收补偿价格的确定主要依据《土地管理法》。土地管理法1986年立法以来，历经两次修正。最近一次修正是在2004年。1986年颁布的《土地管理法》建立了土地使用权的流转制度。2004年宪法的修改，一是将征收和征用区分，二是明确国家征收或是征用必须予以补偿。2004年《土地管理法》同样根据宪法做出调整：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或是征用并给予补偿。”
《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
现时国家对集体用地征收补偿标准争议较大，社会各方均不同程度建议修改土地管理法等法律文件，但《土地管理法》第四十七条所规定的集体用地征收补偿标准是目前级别最高的指导性法律文件。
二、集体土地征收评估发展趋势分析
自1987年深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块土地使用权，开始了中国土地使用权有偿出让的历史。中国人民大学的一项调查显示，1999年以来，农民得到征地补偿平均金额为每亩18739元，而征地卖地平均价格每亩778000元，是征收价格的40多倍。就补偿而言，调查显示，有64.7%的失地农民获得了一次性的现金补偿，有12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿，有9.8%的失地农民得到了补偿的承诺但钱还没有到位，12.7%的失地农民没有得到任何补偿。国土资源部内部统计数据显示，2002～2011年全国批准新增建设用地超过4300万亩，土地出让金收入在2011年达到31485.2亿元。
我国目前的土地征收的法律主要集中于土地管理法中。由于城市化、工业化的不断推进，征地补偿价格与征地卖地价格的巨大差异，令现行的法律规定已经很难适应实践的需求。面对全国偶然暴力血拆惨案的发生，土地管理法的修改和《农村集体土地征收补偿条例》的出台迫在眉睫。按照国务院法制办、国土资源部的规划，《农村集体土地征收补偿条例》将作为《土地管理法修正案》的配套实施法规出台，两者的起草是一并进行的。但根据《中华人民共和国立法法》的规定，从程序上，要先通过、颁布实施修订后的《土地管理法》，《农村集体土地征收补偿条例》才能得以颁布实施。
然而，制定该《条例》面临重重困难，其中最核心的问题在于其上位法《土地管理法》内容的滞后性限制。为破此症结，在
至今为止，令人期待的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》却未能通过全国人大常委会审议，政府强调未来审议《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》是深化经济体制改革的重点工作。
适应现行市场的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》及《农村集体土地征收补偿条例》未能正式出台，从现时未正式出台的《农村集体土地征收补偿条例》草案建议来看，提高集体土地征收补偿标准是总体趋势。虽然提高集体土地征收补偿标准的幅度存在争议，但其中一些可能在未来实行的补偿标准建议主要有：
1、被征收集体土地市场价值的补偿不得低于类似区域内国有工业用地市场价格；
2、征收农民住宅的，被征地方可以自行安置，也可以选择产权调换。采用自行安置的，对于其宅基地，其补偿不得低于类似区域内相近用途的国有出让用地市场价格，地上建筑物为该类结构房屋的房屋重置价；对产权调换的，对于农民所有的住宅房屋采用重置价进行补偿给农户，由农户自行建设完成，或者负责建好安置房并与被征收房屋的重置价进行结清余额，对其所占用的宅基地补偿则按全额补偿给集体经济组织；
3、对于非住宅房屋建筑物按市场价格进行补偿；
4、非公益性征收土地的，按土地的市场价值由征收人和被征收人协商补偿，并应支付残地补偿，迁移补偿，邻接地损失补偿，重值房差价补偿。经过批准征收或者征用基本农田的按法定最高补偿标准执行。征收或者征用租赁土地的按租赁协议补偿未到期的利益。征收农民宅基地的，必须保障被征收人的居住条例，落实过渡性保障住房；
5、被征收集体土地市场价值的补偿不得低于类似区域内国有工业用地市场价格；
6、征收农民住宅的，被征地方可以自行安置，也可以选择产权调换。采用自行安置的，对于其宅基地，其补偿不得低于类似区域内相近用途的国有出让用地市场价格，地上建筑物为该类结构房屋的房屋重置价；对产权调换的，对于农民所有的住宅房屋采用重置价进行补偿给农户，由农户自行建设完成，或者负责建好安置房并与被征收房屋的重置价进行结清余额，对其所占用的宅基地补偿则按全额补偿给集体经济组织；
7、对于非住宅房屋建筑物按市场价格进行补偿；
8、非公益性征收土地的，按土地的市场价值由征收人和被征收人协商补偿，并应支付残地补偿，迁移补偿，邻接地损失补偿，重值房差价补偿。经过批准征收或者征用基本农田的按法定最高补偿标准执行。征收或者征用租赁土地的按租赁协议补偿未到期的利益。征收农民宅基地的，必须保障被征收人的居住条例，落实过渡性保障住房。
三、集体土地征收现行主要争议
总体而言提高集体土地征收补偿标准是总体趋势，从群众对未来可能通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》及《农村集体土地征收补偿条例》来看，征地补偿标准普遍提高数倍是合理值，社会各方主要依据国有出让用地与国家征收集体用地的差额来判断征地补偿标准的合理程度。
在现时的集体用地征收过程中，被征收土地者亦普遍存在类似期望值，因此不断造成集体土地征收的纠纷。作为估价工作人员，自然在法律未完善的情况下及在合理征收价值判断方面存在较大评估工作难度。笔者认为，现时集体土地征收，存在两极分化的情况，例如偏远地区或近郊地区的集体用地征收主要依据农作物预期收益、当地福利水平对应的安置补助费来补偿，补偿标准普遍较低；另一方面，城市中心或近中心的集体用地征收主要依据周边国有用地房地产的价格、用地收益作参考标准调整修正后补偿，补偿标准普遍较高。事实上，集体所有制建立的初衷是以全国较大范围内平均农业收益作为集体组织用地的分配标准，但随着城镇化、工业化的建设，集体用地的用地收益已产生巨大的差别化，这种用地收益的巨大差别化同时体现在土地征收价值的巨大差异上。
个人认为，土地级差地租是客观事实，并且集体土地征收亦非绝对造成集体土地征收前后的用地价值巨大差异，例如农用地被征收为工业用地或国有公益用地，被征收后的用地价值与征收前相差较少。因此在征收价值评估上应对集体用地作分类，部分种类适宜参考农作物预期收益、当地福利水平对应的安置补助费；部分种类适宜参考周边国有用地房地产的价格、用地收益作参考标准调整修正；部分种类适宜以国有用地与集体农用地之间的增值部分，根据地块特质划分不同级别的国家对增值的占有权利额度、集体经济组织对增值的占有权利额度，此时集体土地的征收价值为农用地价格加安置补偿及集体经济组织对土地增值的占有权利额度。
因为评估标准的分化，以土地管理相关部门及评估协会制定的指引性标准为前提，否则各评估公司判断的差异会导致评估价格的差异从而引起争议。因应以上思路，个人对集体土地征收的主要种类作了一些概括并针对每一类型的集体土地征作技术思路分析。
四、集体土地征收主要种类概括
1、农用地。农用地是用于农业生产的土地。土地利用分类中的一级分类。包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地（包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、可调整养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等）。
2、宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。
根据《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法及国家有关规定。
3、集体建设用地（本文中集体建设用地不包括宅基地，宅基地因居住性质单独分析）。集体建设用地又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。
集体建设用地所有权归集体所有，农民享有使用权，使用期限无规定。
《中华人民共和国土地管理法》相关规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。”
五、集体土地征收评估适用方法及技术路线探讨
1、对于农用地，普遍适用“农用地征用区片价”作估价测算。
依据国土资源部颁布的《农用地估价规程》，“农用地征用区片价”是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据不同用途，分别评估确定的某一估价期日的农用地价格和社会保障价格平均水平之和。“社会保障价格”是指农民失去土地后，为获得基本生活保障、接受教育、再就业培训等应得到的补偿。农用地资源价格即农用地的土地质量价格、农用地的级别基准地价。
农用地征用区片价测算范围重点在土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地规模范围内，但各地也可以根据征地需要和实际情况扩展到城市郊区或更大范围。
农用地征用区片价评估的技术路线为：在农用地级别的基础上，考虑人均耕地数量、土地区位、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，对农用地级别进行修正和调整，划分区片（区片的划分不打破行政村界线），测算征用区片地价。农用地征用区片价的测算方法为叠加法，在农用地基准地价（无限年期）评估的基础上叠加农用地社会保障价格，以评估每个农用地征用区片地价，然后以征地案例比较测算法进行比较检验，最终确定评估范围内的农用地征用区片价。
国土资源部提出一种新的指导性技术路线：“有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。”此技术路线在一定程度上考虑了土地的市场因素。有条件的地区可适用区片综合地价修正测算集体用地征收补偿价格。
2、对于宅基地的征收补偿，现时部分地区对包含合法产权地上建筑的宅基地的征收补偿采用回迁房安置的方式进行补偿及另行补偿地上附着物。因应宅基地的自住用途以及居住用房应受适度保护的原则，此外考虑被征地方重置达到合适居住状态的房地产适宜类型为国有用地住宅房地产，个人认为评估需参考同类型、同档次的国有用地居住性质房地产以市场比较法作修正测算价格后再扣除地上建筑物价格后的土地使用权价格作为集体用地征收补偿价格。
3、对于集体建设用地（不包含宅基地），《中华人民共和国土地管理法》注明“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。”由此可见，集体建设用地建设符合国土管理部门、规划管理部门等相关部门要求，依法进行建设的用地。
现实中，例如集体建设用地所建设的工厂，其工厂的经营主体在使用该集体建设用地与使用国有土地上所产生经营收益是相等的，此外若工厂的经营主体租赁集体建设用地所建设的厂房与国有用地所建设的厂房租金是大致相等的，由此可见，该类型集体用地土地收益与国有用地土地收益差别较小，侧面说明集体用地转换为国有用地的土地增值中集体经济组织适宜占有较大的额度。在符合法律程序与经营收益与国有用地接近的前提下，个人认为，集体建设用地的评估应设定为国有用地进行，然后扣除当地政府法律规定集体用地转换为同类型国有建设用地达到流转状态所需要交纳的税费等，并扣除集体用地转换为国有用地集体经济组织适宜占有的增值部分，然后作为集体建设用地的补偿价值。
六、总述
总体而言，集体土地征收价值的评估应根据被征收用地的现用途、现状收益状况、对集体土地被征收方的生活保障程度、征收后用途的转换类型作综合考虑分类估价测算，并且土地评估行业协会适宜出台相应的评估指引，以引导估价人员对相同评估用地形成评估技术思路共识，最终协助增加土地征收双方对被征地的补偿价值共识，减少集体用地征收双方的冲突，既能保障以及一定程度上提升被征收方的生活水平，亦能保障国家稳定地进行社会建设以及促进社会繁荣。
参考文献
【1】刘缓德：《集体土地征用制度研究》，中国政法大学硕士论文 2010
【2】田小菊：《土地征收补偿范围及标准探讨》，《土地经济与管理》2010年第三期
【3】田文淀：《土地征收原则浅论》，《蓝州学府》2007年第8期
